全力谱写社会救助工作新篇章
——关于加强和创新衡阳市社会救助工作的调查与思考
党的十八大报告指出：“要统筹推进城乡社会保障体系，完善社会救助体系，支持发展慈善事业。”为进一步加强和创新我市社会救助工作，近期，市委政研室成立专门调研组，就这一问题进行了调查研究，在掌握第一手资料的基础上，分析提出了对策建议。
一、可喜成效：“四个突出”彰显基本现状
社会救助关乎国计民生和发展大局。近年来，市委、市政府始终坚持以科学发展观为指导，秉持“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，不断完善机制，创新方式，规范管理，加大投入，探索出了符合衡阳实际的社会救助路子，基本形成了“政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与”的工作格局，社会救助能力和水平显著提升。重点做了以下几方面工作：
（一）突出重点环节，社会救助工作卓有成效。近几年来，我市社会救助工作突出重点，在关键环节上取得较大突破。一是城乡低保实现应保尽保。全市城市低保自2007年月均保障6.9万户11.9万人，发放保障资金1.36亿元，增加到2012年月均保障7.47万户、12.98万人，累计发放保障资金4.06亿元；农村低保自2007年月均保障3万户5.4万人增加到2012年月均保障11.25万户、27.16万人，累计发放保障资金3.41亿元，比2007年的0.13亿元增加3.28亿元。二是城乡医疗救助取得突破。逐步建立起包括资助参合参保、门诊医疗救助、住院医疗救助、临时医疗救助、慈善援助的“五位一体”医疗救助模式。2011年以来，全市12个县市区全面启动了医疗救助“一站式”即时结算，为困难群众减轻了经济负担。有59.68万人次享受医疗救助，发放医疗救助资金1.22亿元。三是临时救助稳步推进。出台了《衡阳市人民政府办公室关于建立临时生活困难救助制度的通知》等文件，各县市区均出台了临时救助实施办法，提高了临时救助水平。2012年，对36133户家庭开展临时生活救助，发放临时救助资金1531.27万元，同比增长24.7%。四是社会养老服务持续发展。近三年来，我市养老服务机构如雨后春笋发展迅速。目前，共有各类养老机构209家、床位数19135张、入住人数12794人、入住率66.9％，其中农村敬老院183家，社会福利院等国有养老机构14家，老年公寓等民办养老机构12家。衡阳夕阳红老年公寓，占地面积118亩，床位2292张，是湘南地区最具规模、最规范的首家专业养老机构。2012年，发放供养资金1.36亿元，农村五保对象分散供养、集中供养标准分别提高至2000-2800元/年/人、5011元/年/人。
（二）突出规范带动，社会救助水平显著提高。开展社会救助工作规范化建设，狠抓各项救助政策的落实，全市12个县市区先后被评为全省“县级社会救助工作规范化建设优秀单位”。一是规范队伍建设。市、县（市区），乡镇（街道），社区（村）都设立了专门机构或安排专人负责，每年市、县组织各类培训两次以上，提高救助人员素质能力。二是规范基础建设。各县市区均有高标准的档案室，配置专用工作用车；乡镇（街道）、社区（村）统一配置了办公用房，办公条件较为完善。三是规范信息化比对。衡南县在全市率先成立了县低收入家庭信息核定机构，确定了编制、经费，出台了核对办法，各项救助制度地方性政策文件全部以政府名义出台，将救助申请家庭信息比对纳入了低保审核审批程序，并开展了信息比对。四是规范民主评议。耒阳市出台《关于进一步加强城乡低保民主评议、公示和年检年审工作的通知》，要求由村（居）委会邀请15-20名所在地村（居）委会干部、人大代表、政协委员、群众代表等组成民主评议小组，所有乡镇年内要对辖区50%以上的村开展民主评议；祁东、衡东县开展民主评议对全县农村低保对象重新评审。
（三）突出机制建设，社会救助体系渐趋完善。先后制定实施了一系列社会救助制度，坚持按章依规办事。一是建立调查制度。规定入户调查必须两人以上并坚持“谁调查、谁签字、谁负责”的责任追究制。通过“立体”式全方位的调查，准确客观地核准申请对象的家庭收入情况。二是建立审批审核制度。申请救助对象通过一级票决，二级审核、三级公示的程序后，确保了社会救助对象审批公正公开公平。三是建立资金管理制度。所有社会救助资金均在各级财政设立专户，实行专户管理制度。在资金使用上，实行民政部门制定发放计划、财政部门审核拨付、银行专户支出的多方联动机制，确保了低保资金封闭运行、专款专用，实施“一卡通”办法由银行直接将资金打入保障对象存折中。四是建立五保供养与敬老院管理制度。相继出台了《衡阳市农村敬老院工作人员管理暂行办法》、《关于对全市农村敬老院依法进行事业单位法人登记的通知》、《衡阳市农村敬老院星级评定暂行办法》等文件，敬老院管理服务工作日趋科学化、制度化。2012年，全市共评出一星级敬老院15所，二星级敬老院10所，全面提高了农村敬老院管理水平。
（四）突出真情服务，社会救助影响日益扩大。突出为困难群众开展面对面、心贴心、实打实服务，扩大了社会救助工作的社会影响。一是救助服务帮民困。变被动质询为主动宣传，如衡南县的“社救宣传一条街”、耒阳市的“社救宣传月”、衡阳县等地开展的“社救送戏到社区进敬老院”活动；变被动接访为便民服务，如珠晖、石鼓等地给低保户、散居五保户送去了服务联系卡，提供全天候优质服务；变被动救助为主动扶持，珠晖区民政局联动相关部门扶持有劳动能力的低保对象再就业。二是敬老服务暖民心。坚持以人性化管理服务为切入点和突破口，走出了一条亲情化服务、人性化管理的人文关怀新路，农村敬老院已成为我市社会主义新农村建设的一道亮丽的风景。县乡党政主要领导春节、重阳等节日都到敬老院慰问五保老人，及时探视生病住院五保老人，主持五保老人遗体告别仪式，临终关怀五保老人。三是政策服务得民意。新农合制度实施以来，我们始终坚持积极稳妥、群众自愿、结合实际的原则，引导广大农民自觉自愿参合。截至2012年，全市累计筹集资金47.21亿元，共有1004.77万人次参合农民得到医疗费用补偿，补偿总金额达到44.29亿元。2013年，全市参合农民达566.2万人，参合率已由试点初期的64.14%提高到99.67%。
二、现实之忧：“四不四难”现象凸现瓶颈制约
近年来，我市社会救助工作取得了一定成绩，为经济社会又好又快发展提供了坚强有力的支撑。但是，当前正处于经济社会发展的敏感期、社会救助体系建设的快速推进期、社会救助工作的重要转轨期，现实的困难和矛盾非常突出，社会的要求、群众的期盼越来越高，对做好新形势下社会救助工作提出了严峻挑战。主要体现在“四不四难”：
（一）财政投入不足，救助事业发展难。我市对社会救助的财政投入虽然在逐年增加，但与近年来我市财政收入快速增长的幅度相比，与广大困难群众的实际需求相比，社会救助的财政投入力度还不够大。具体而言，一是低保资金要求配套和兜底，但具体配套指标、配套数额不明确，财政、民政均没有行文明确配套要求，不具有约束力。二是县市区财政困难，配套有难度。据了解，各县市区财政年初安排预算时，因财政困难，部分该配套的资金没有列入财政预算。三是低保标准相对固定与物价指数上涨不相适应。低保对象享受的最低生活保障金在一定时期内相对固定，而物价随市场变化较大，在物价指数不断上涨、而财政投入没有相应增加的情况下，社会救助工作遇到了不少困难。
（二）队伍建设不优，救助工作开展难。由于社会救助对象不断增加，救助内容不断拓展，工作任务日益繁重，基层救助工作力量薄弱的现状愈加凸显。一是自身素质不优。部分救助工作人员素质偏低、文化程度偏低、年龄偏大、结构不优，没有接受专业培训，缺乏专业救助能力，特别是临时救助能力，尽管在工作中尽心尽力但受自身素质的影响，工作效果不尽如人意。二是人员配备不优。据调查得知，部分救助机构没有安排专职救助人员负责，社会救助人手严重不足。特别是基层民政工作人员并不是专门从事低保工作，而是身兼数职，譬如，绝大多数农村（社区）低保工作人员由临时招聘的低保专干和居民小组长组成，且一名工作人员负责几百户低保户的跟踪随访工作。三是工资待遇不优。部分基层临时救助人员一个月仅有200元左右的基本生活补助，过低的工资报酬严重影响了救助人员的工作积极性，加之超负荷的工作量压得喘不过气来，长期从事社会救助的专职人员也是做一天和尚撞一天钟，得过且过，人心不稳。
（三）救助水平不高，现实需求满足难。当前，社会救助整体水平与广大困难群众日益增长的物质文化需求差距越来越大。一是重大疾病保障水平不高。2012年，我市按省厅要求，将血友病等26个病种纳入大病救助范围，但还有鼻咽癌、肝癌、心脏瓣膜等很多医疗费用较高的病种没有纳入大病救助范围。二是救助标准有待提高。目前，我市城市最低生活补助人均标准为每月278元，仅相当于五城区月最低工资标准950元的29.3%；农村低保补助标准，人均每月只有117元，更多的只是一种人文关怀，难以起到保障的功能。三是收入家庭统计不准确。低收入家庭认定工作未展开，低收入家庭信息比对制度没有建立，当城市低保提标时，将有一部分低收入家庭纳入低保保障范围，但各地全凭经验确定具体新增对象数量，导致低保提标时资金测算不准，一些需要救助的应保人员没能满足实际需求。
（四）机制运行不畅，工作良性运转难。社会救助制度在实际运行过程中出现偏差，导致救助效果不太理想。一是低保退出机制不良。由于村（社区）也很难做到有效监控，低保家庭收入不固定以及对被保者的经济收人动态情况缺乏有效的动态监督机制，使一部分收入高于低保保障标准线的家庭不能及时退出。二是重大疾病保障体制不顺。现有的新农合、医保、大病救助制度等，其主管部门分属卫生、人社和民政，没有统一归口部门，不能发挥各种救助措施的协同效应，同时，目前申请医疗救助程序繁、环节多、费用报销周期较长，对患者生活造成较大的压力。三是救助工作机制运行不畅。社会救助涉及到民政、教育、卫生、财政、劳动等多个职能部门，由于救助资源分散，救助工作多头管理，各自为政，制定政策和救助标准不一，造成救助额度随意性大，增加了救助成本，降低了救助效率。
三、务实之策：“五个注重”创新社会救助工作
社会救助工作是小康社会建设的重要组成部分。当前和今后一个时期，是全面建设小康社会的关键期，也是加快推进以改善民生为重点的社会救助工作的重要战略机遇期。当务之急是解决好我市社会救助工作中存在的问题，加强薄弱环节，不断创新社会救助工作，全力谱写社会救助工作的新篇章。需要突出“五个注重”：
（一）注重加大投入，进一步强化经费支撑。稳定可靠的资金来源，是做好社会救助工作的根本保障。一是争取上级经费支持。今年，我市城乡低保人均月补差水平大幅提升，比之去年，支出的保障金多出2.5亿元左右，资金压力大，往年的城乡低保结余资金全部垫付尚有缺口。要积极向省厅申请在预拨资金时给予我市重点帮助，特别是项目资金安排上予以特别扶持。二是市县两级增加财政投入。要将各级社会救助业务经费和工作经费全部列入财政预算，按照救助资金增长与财政增长相一致的原则，财政要确保社会救助的预算安排，加大资金投入力度，落实好临时性救助经费等各项工作经费。三是拓宽筹资渠道。协调社会各个方面力量，弘扬中华民族的传统美德，动员社会各界爱心人士积极筹措资金，深入拓展救助资源，积极开展社会捐赠、慈善筹集及其它渠道筹资。四是建立大病救助基金。建立由政府牵头，一个部门主管，多方筹集资金的重大疾病救助基金，对发生重大疾病医疗费用超过一定数额以上的，在报销正常的医疗费用、享受正常的大病救助外，再从该基金中报销部分费用，最大限度地满足广大农民看病就医需求。
（二）注重队伍建设，进一步增强救助能力。加强队伍建设，是适应社会救助事业发展的需要。一是加强基层救助队伍建设。按照人口比例和被救助人口数量，落实乡镇（街道）按每1万人配备1名民政专干的要求，合理配置救助工作队伍，打造一支业务精、作风硬、素质高的专业救助队伍，尤其是选优配强基层救助工作人员。与此同时，关心基层救助工作人员的工作和生活，改善基层工作环境，适当提高经济待遇和政治待遇，激发救助人员工作积极性。二是加强教育培训。市县两级要适当组织开展各类有关社会救助的培训，采取请进来和走出去相结合，自学和集中学习相结合，并对学习情况进行归档记录，切实提高救助专业水准，增强做群众工作的能力，增强临时救助能力，增强为困难群众的服务能力，提升服务水平。三是扩大民间救助队伍。适当增加公益性岗位，通过多种途径“输血”基层救助工作队伍。当前，民间力量在社会救助过程中扮演着重要的角色，政府有关部门应提供更进一步的政策支持和采取具体措施，扩大志愿者队伍、公益服务者等民间救助队伍，鼓励民间力量更好地参与社会救助。
（三）注重创新方式，进一步提升救助水平。创新是提升社会救助工作水平的永动机。一是简化工作程序，提高救助效率。农村重大疾病救治保障经费80%以上由新农合负责，剩余部分由民政实施医疗救助，可采取民政将医疗救助经费先预拨到卫生部门，农民兑付补偿不需两头跑，实际发生费用由卫生和民政两家结算，既提高了办事效率，又更大程度地满足了群众需求。二是网格化管理服务，形成救助合力。积极探索实施“网格化管理、组团式服务”，以满足困难群众需求为导向，积极整合各类资源，更好满足困难群众多样化、个性化需求。各街道办事处、社区都均配备专人负责社会救助工作，社区又按区域划分若干小组，建立救助管理网格，设立救助协管员，形成了区、街道、社区、小组四级社会救助工作组织网络。三是创新救助方式，探索购买社会服务。当前社会救助工作趋向社会化，政府可以通过购买服务等方式加以支持。政府通过与社会组织签订合同，向其购买所需要的社会救助服务，并根据完成服务的数量、质量及成本等情况，在综合评估服务效果的基础上支付相关费用，探索一条“政府购买、社会运作、群众享受”的新路。
（四）注重健全机制，进一步夯实制度保障。无规矩不成方圆。推进社会救助工作，必须把健全制度机制摆在突出位置。一是建立救助申请家庭经济状况核对机制。争取纳入全国试点范畴，尽快出台家庭信息核对实施办法，成立救助申请家庭信息核对办公室，并安排专人负责。同时，建立跨部门、多层次、信息共享的核对平台，实现与公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、金融、保险、工商、税务、住房公积金等管理部门信息的互通共享，准确掌握救助申请家庭的收入和财产状况。二是建立动态管理机制。民政、人社、银行等部门要建立整体联动机制和信息对比机制，及时掌握被救助对象的情况变化，定期开展低保对象清理工作。加强引导，鼓励被救助对象在条件具备时主动申请退保，形成“能进能出”的动态管理体制，提高救助制度的公平性和公信力。三是建立低保工作责任追究机制。纪检、监察、财政等部门要联合下发《衡阳市城乡低保工作责任追究办法》，对因工作重视不够、管理不力、发生重大问题、造成严重社会影响的地方政府和部门负责人，以及在低保审核审批过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的工作人员，要依纪依法追究责任。同时，对恶意骗取低保、强行索要低保的人员，要依法处理，严肃追责。四是建构多元救助体系。毫无疑问，在社会救助体系中，政府居于核心主导地位，这不仅在于各级政府掌控充足的物质资源与社会资源，而且也是农民对政府角色行为的期待。要建立完善政府主导、社会参与、民间补充为框架的救助体系，充分发挥民间社会组织、基层村干部、党员及少数民族民间社会组织的作用。
（五）注重广泛宣传，进一步达成救助共识。为困难群体提供社会救助，是公民的一项权利，也是一项义务。一是加大宣传力度。要充分利用电视广播、报纸杂志以及新闻网站等大众媒体的传播优势，以人民群众喜闻乐见的形式，加大对困难群众迫切需要知晓的政策规定的宣传力度，开展多种形式的宣传活动，提高社会救助工作的社会影响力，让更多的群众了解救助政策，让更多的社会力量参与爱心救助。二是实施社会救助“阳光工程”。结合村务公开、居务公开、政务公开，规范低保公示程序，明确审核公示、审批公示和长期公示的责任主体、公示地点、公示内容、公示时间，打造社会救助“阳光工程”，主动接受社会和群众监督。三是全面提高救助认识。思想是行为的先导。社会救助体现的是一种人文关怀，是中国传统美德的集中体现，也是时代发展对社会救助工作提出的新要求。当前各级政府部门要把社会救助工作提到越来越重要的位置，不断增加投入，扎实开展各项工作。社会各界要牢固树立社会救助工作新理念，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，与时俱进，树立与群众意愿、时代要求合拍的工作理念，着力增强依法救助、责任救助、人文救助、信息救助、效益救助、科学救助意识，携手推动社会救助工作的科学发展。
