“十二五”：收入分配关系的重要调整期

　　编者按：收入分配问题，是群众呼声最强烈、全社会十分关注的问题。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，把合理调整收入分配关系作为加强社会建设，实现社会公平正义，促进社会和谐稳定的一项十分重要的工作。以下四位专家从不同角度对合理调整收入分配关系进行了深入的讨论。

　　收入分配差距较大的形成原因与解决途径

　　中国社会科学院荣誉学部委员、研究员　赵人伟

　　一、改革开放以来收入分配格局的变化

　　在过去的计划经济体制下，我国收入分配均等化程度很高，改革之初基尼系数比世界上大多数发展中国家都要低。我国的经济体制改革采取的是渐进的方式，即 “增量改革”。增量改革实现了改革和增长的同步进行,国民经济高速增长，克服平均主义和做大“馅饼”两方面都取得了明显成效，收入分配格局发生了重大变化。

　　收入分配格局的变化可以分为三个阶段。1970年代末至1980年代中期，收入分配主要倾向还是计划经济时期遗留下来的平均主义。农村改革取得了很大的成功，但无论是农产品收购价格的提高还是家庭联产承包责任制的推行，其经济利益的分配都比较均衡；城市的改革还没有全面推开，收入分配基本上还是沿用计划经济体制的传统做法。从1980年代中后期到1990年代初期，收入分配方面的主要特征是计划体制内的平均主义与体制外和体制间的收入差距扩大并存，这是双重体制的并存和摩擦初现时的矛盾在收入分配上的反映。从1990年代中后期以来，尽管平均主义问题在某些部门和企业内还存在，但从全社会来看，收入差距过大已经成为主要倾向。居民收入来源多元化，除了劳动收入以外，还有财产性收入，财产分布问题成为人们关注的一个新焦点。

　　概括收入分配格局的变化，一是总体收入差距明显扩大，二是城乡居民收入差距呈先缩小后扩大的趋势，三是区域间居民收入差距较明显，四是垄断部门和竞争部门之间的工资差距在扩大，五是因财产分布的不平等而引起的收入差距正在突显。

　　二、正确认识收入差距扩大的原因

　　对于收入差距的扩大，我认为应该分为三个不同层次来看待。第一层次是属于有利于提高效率的激励部分，这部分属于克服平均主义的成果，应加以肯定。第二层次在一定限度内属于经济改革必须付出的代价。第三层次属于不应该付出的代价，例如腐败、垄断、寻租和设租等活动，这是应该防止和避免的。

　　在分析收入差距扩大的原因时，有人认为是经济高速发展的必然结果。我认为问题并不这么简单。我们并不否认经济增长在一定程度上和一定范围内会引起收入差距的扩大，例如改革开放初期，农村非农产业的较快发展和城市多种经济成分的较快发展就曾引起收入差距的扩大，但仅就经济增长来解释持续许多年的收入差距的不断扩大是缺乏根据的。首先，经济发展难免在初期出现收入差距扩大，但即使按照某种流行的理论假设，收入分配差距应有一个先扩大后缩小的趋势，而在我国迄今还没有看到这种趋势。其次，一些经济发展比我们先走一步的国家和地区，当年收入分配的差距并未达到我们今天的程度。

　　有人认为市场取向的经济改革必然带来这样大的收入差距。我认为，在分析收入差距扩大同经济改革的关系时，有两种倾向需要防止。一种是把收入差距的扩大以及出现的问题都简单地归咎于经济改革本身，另一种是把收入差距的扩大简单地归结为经济改革所应该付出的代价。我们并不否认市场机制在促进效率提高的同时会带来公平缺失的问题，因此强调在市场经济条件下政府宏观调控对实现公平的促进作用。然而，目前我国既面临市场机制失灵的问题，也存在市场发育不足的问题。计划经济时期遗留下来的垄断因素、转型期产生的新的垄断因素，包括部门垄断、地区封锁、行政性分割以及同工不能同酬的问题，都成为收入差距扩大的重要原因。

　　三、深化改革是解决收入分配问题的根本途径

　　收入分配差距过大的原因复杂，解决的根本途径在于深化经济体制改革。

　　要通过推进建立和完善社会主义市场经济体制来深化初次分配改革。目前我国劳动力市场的行政性分割仍十分突出。例如，国有企业中的工资形成机制很难说是市场化的，广大工人在工资形成过程中很少有通过谈判来进行博弈的权利；企业高管也不是竞争上岗，他们的收入水平还不是市场竞争的结果。因此，完善市场分配机制，是初次分配领域改革的重要任务。再分配领域的改革必须通过推进行政体制改革来实现。应当通过税收和转移支付来缩小收入差距，使再分配真正成为 “抽肥补瘦”的社会政策的有力工具。还应加大再分配的力度，特别是要在社保、医疗、教育等领域对贫困人口、农村地区和西部地区加大转移支付的力度。

　　要通过强有力的行政手段整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。近年来财产分布不平等越来越成为收入差距扩大的重要因素。国家要求党政干部不仅要申报收入而且要申报财产，这是一项重大举措，应当切实执行。要通过加大反腐败的力度，加强制度建设，杜绝权钱交易和官商勾结，确保诚实劳动和合法经营致富。要通过相关信息的公开化和明细化来对收入分配的过程进行监督。要逐步提高国家财政预算的透明度，使政府的财政再分配更加公平、合理、有效。

　　“提低控高”　推进收入分配改革

　　中国劳动学会副会长、人力资源和社会保障部劳动工资研究所研究员　苏海南

　　一、梳理思路，形成共识

　　对于收入分配，主要有三个问题：劳动报酬和居民收入两个比重持续下降；分配关系不合理，城乡之间、地区之间、行业之间不合理不公平的收入差距拉大；分配行为不规范，分配秩序混乱，灰色收入、非法收入数量大。

　　对于造成这些问题的原因，可以概括为直接原因和深层次原因。前者是指收入分配体系不健全，包括初次分配、二次分配制度政策不完善，宏观调控乏力，三次分配办法不规范，以及收入分配基础工作漏洞多等；后者是指经济社会体制和经济发展方式、经济结构等的制约及影响。经济社会体制存在的一些问题强化了收入分配的不公平；经济发展方式、经济结构不合理，放大了由生产力不平衡、自然资源等客观条件形成的收入差距；还有某些依靠行政权力、垄断地位、资源独占、社会身份等条件获得不合理、不公平收入的部门或群体，加大了解决分配问题的难度。

　　要改变这一局面，只有通过深化收入分配制度改革来实现。改革的基本思路可以概括为“统筹规划、标本兼治、重点突破、配套改革”。核心是三条，一是标本兼治，把改革收入分配体系与深化经济社会体制改革、转变经济发展方式和结构调整紧密结合起来；二是抓主线，“提低、控高、扩中、规灰（规范灰色收入）、打非（ 打击非法收入）”；三是抓重点，从涉及面最广且能够在一定时间内取得成效，老百姓最关心、最直接的收入分配问题入手启动改革，从而扩大支持收入分配改革的群众基础。

　　二、抓住重点，推进收入分配改革

　　低收入群体收入低和部分人员不合理、不公平收入高，是目前收入分配中最突出的问题，因此，收入分配改革的重点是“提低、控高”。

　　“提低”，涉及农民、城乡困难居民、企业退休人员和低收入工薪劳动者收入的提高。其中农民人数最多，其收入低始终是中央高度重视的问题。从近期看，主要通过一系列扶农措施包括农产品价格补贴，家电、农机下乡特别是农民外出打工等提高收入，但问题的根本解决要靠城镇化和普遍实行农业规模化、现代化生产经营方式，因而需要短长结合、常抓不懈。城乡困难居民收入低，一般是由家庭成员病伤、鳏寡孤独、失业等原因造成，政府和社会对其救助责无旁贷，需要通过提高标准并发放城乡居民最低生活保障金、失业保险金、医疗救助费以及帮助就业等来保障他们的基本生活。企业的退休金明显低于机关事业单位，中央对此非常重视，已连续七年提高，今后还需要通过统筹改革机关事业单位退休待遇制度和继续提高企业退休人员待遇来平衡。低收入工薪劳动者主要是外向型企业、私营企业、劳动密集型中小企业的一线职工、农民工、劳务派遣工等，总量达上亿人，提高这部分人员的工资是解决问题的重中之重。一是督促相关企业建立健全薪酬管理制度，切实保证员工工资按时足额发放。二是通过发布行业劳动定额标准并通过劳资平等协商，合理确定企业劳动定额和计件单价，保障员工工资权益。三是适时适度提高最低工资标准。四是推行工资集体协商，建立员工工资正常增长机制。五是对建立员工工资正常增长机制遇有困难的企业相应减免税费，支持企业给员工加薪。六是引导和促进企业提高效益，引导劳动者提高素质，在企业发展的基础上可持续地增加员工工资。

　　“控高”，主要是调控不合理、不公平高收入。一是调控部分企业高管的偏高过高收入。要规范央企负责人薪酬管理，规范地方国企负责人收入分配，使其收入与职工工资保持在合理倍数之内；要严格规范国企负责人职务消费，查处违规增加个人收入行为。还要研究建立适应非国有上市公司的高管薪酬监管制度，健全上市公司内部制衡机制，防止公司高管实质上自定薪酬。二是调控垄断行业的偏高过高收入。要对其职工的工资、奖金、津贴补贴以及住房公积金、企业年金等进行全面调控，完善并实施对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策，尤其要从源头上加强调控，通过健全并实施资源占用税和利润上缴制度等控制其收入来源。还要调整垄断行业内部薪酬分配关系，纠正同工不同酬等问题。三是调控社会某些群体的过高收入，加强“规灰”和“打非”。要规范公共部门的制度外收入。强化股市监管，强制上市公司分红，研究对炒股暴富者征税的问题。要加强打击非法收入，严厉查处行贿受贿等行为。

　　三、推进配套改革，加大治本力度

　　要抓紧出台收入分配改革整体方案。要深化经济社会体制改革，包括进一步打破城乡分割的管理体制，规范资源配置制度；进一步改革和规范行政管理体制，加强人大和社会各界的监督，防止权力寻租；继续打破垄断，加大扶持非公经济和第三产业发展力度；改进完善财税体制，协调中央、地方政府事权与财权关系，推进社会诚信制度建设等，有针对性地消除收入分配不公的体制弊端根源。同时，要加快转变经济发展方式，把合理提高居民收入作为调整经济结构的重要内容，控制并逐步消除扩大不合理收入差距的经济根源。

　　政府对初次分配大有可为

　　中国经济体制改革研究会会长　宋晓梧

　　提高劳动报酬在初次分配中的比重，是着重使用行政手段还是充分发挥市场机制？用行政的办法，例如强令企业给职工涨工资，制定工资倍增计划等，可能在一段时间内奏效，但是否不适当地干预了企业的经营自主权？那么，政府在初次分配中是否还有作为呢？

　　一些人认为，中国劳动力长期供大于求，劳动报酬低是市场供求规律决定的，政府不能干预初次分配。这种认识只看到了劳动力市场的数量特点，忽视了劳动力市场的体制特点。分析近年来初次分配的情况，不难发现劳动报酬过低，很大程度上正是劳动力资源配置转型不到位，市场机制未充分发挥作用的结果。

　　第一，初次分配中农民工工资长期被压低。从事同样的工作，城市职工比农民工工资高一倍甚至两倍。所谓“第二代农民工”问题，关键在于城乡户籍制度以及与此密切联系的城乡公共服务体系的行政分割。积极稳妥地推进一系列行政分割城乡劳动力市场的制度改革，政府责无旁贷。

　　第二，初次分配中行业收入差距过大。这很大程度上是由于市场准入方面的多种限制带来的。分析行政性垄断行业的利润形成，还涉及资源税、资源产品价格等问题。打破行政性垄断，合理调整行业间的收入水平以及推进相关改革等，是政府的责任。

　　第三，初次分配中的工资集体谈判机制不健全。在供大于求的条件下，一般劳动力价格会被压低，工资水平相对较低有其部分合理性。但是，现代劳动力市场中的工资水平不仅受到供求关系的影响，还要受到劳资集体谈判的影响。政府在合理维护劳资双方权益进行工资集体谈判方面，也有不可替代的作用。

　　第四，规范初次分配的法律法规不落实。劳动法、劳动合同法等的颁布，初步规范了劳动力市场秩序，但许多涉及初次分配的法律法规执行力度和监管力度都不够。例如最低工资、节假日加班费、高温补贴、各种劳动保护条件等，虽然有规定，但都有待于加强落实和监管。一些地方政府过分追求招商引资，对那些无视劳动法律、法规的雇主疏于监管。政府严格监管收入分配、劳动保护方面的法律法规的执行，对于规范初次分配至关重要。

　　可见，提高劳动报酬在初次分配中的比重，政府可以有所作为，而且必须有所作为。要在完善社会主义市场经济体系上下功夫。要加快城乡统一劳动力市场的建设，加大行政性垄断行业的改革，健全工资集体谈判机制，完善规范劳动力市场运行的法律法规并严格执行，充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。

　　加大再分配调节公平分配的力度

　　国家发展和改革委员会社会发展研究所所长、研究员　杨宜勇

　　一、当前再分配存在的主要问题

　　一是收入税存在一定程度的跑冒滴漏。大型企业收入税征缴情况普遍好于中小企业，一般工薪阶层个人所得税缴纳情况普遍好于高收入户。二是现行财产税体系不健全。目前开征的财产课税税种较多，但征税范围过窄，在整个税收收入中的比重一直很低，对转移财产缺乏相应的税种调节，而且减免税过多，收入再分配功能弱化。三是社会缴款不规范。社会缴款指居民为失业保险、退休保险、医疗保险等所缴纳的款项。主要问题是覆盖面不全，缴费标准太多，地区之间的可转移性差；覆盖面正规就业部门与非正规就业部门之间差别大。四是社会福利水平偏低。没有形成与国民经济发展相联动的机制，社会福利项目水平的调整，一事一议的比较多，缺乏系统的考量。五是其他转移收支亟待规范。富人与穷人之间的转移收支力度不够，发达地区与欠发达地区之间的转移收支力度不够，城市与农村之间的转移收支力度不够。

　　二、加大再分配调节公平分配的力度

　　继续实施结构性减税政策。中小企业税负和中低工薪收入者的税负水平应该进一步降低。一要适当延长财政部、国家税务总局关于小型微利企业有关企业所得税政策的执行期，并尽可能常态化；二要降低个人所得税的各档征缴税率。同时，依法加强税收征管和非税收入管理，严厉打击偷骗税行为，做到应收尽收。

　　不断优化财政支出结构。财政要严格控制一般性支出，大力压缩公用经费，把钱花在刀刃上。继续向“三农”、民生、社会事业等领域倾斜，支持节能环保、自主创新和欠发达地区的建设。

　　继续实施积极的劳动就业政策。中央财政要不断加大用于促进就业的投入。重点做好高校毕业生、农民工、就业困难人员就业和退伍转业军人就业安置工作。利用财税杠杆努力拓宽就业、择业、创业渠道，鼓励自主创业、自谋职业等多种形式的灵活就业，以创业和职业技能培训带动就业。要健全公共投资带动就业机制，完善公共就业服务体系，健全劳动力输出输入地区协作机制，引导劳动力特别是农民工有序流动。

　　加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系。扎实推进新型农村社会养老保险试点和推广，积极推进农民工参加各种社会保险。加大财政投入，解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题。逐步提高城乡居民最低生活保障水平，提高企业退休人员基本养老金的待遇，完善残疾人社会保障和服务体系建设。各级政府要进一步增加社会保障投入，多渠道增加全国社会保障基金，同时鼓励和支持慈善事业发展。把住房保障体系纳入公共财政范畴，大力建设保障性住房，加快各类棚户区住房改造，扩大农村危房改造试点范围，形成廉租房、公租房、经济适用房和“两限”房的多重住房保障体系，满足人民群众的基本住房需求。

　　加大财政对医疗卫生和义务教育的投入。逐步提高城镇居民基本医保和新农合的财政补助标准，进一步完善支持村卫生室建设和乡村医生发展的政策措施，大规模开展适用人才的培养和培训。公共财政要加大教育投入，增加职业教育经费，促进义务教育均衡发展。