监察、监督与制衡

——与制衡相对的监督控权模式，包括监督与监察两种不同方式

夏正林

　　一般来说，权力的制约包括监督与制衡两种方式。所谓监督，即通过设立专门的监督机构，对行使权力的情况进行监察和督促。它的基本做法是先通过法律把某一权力授予某特定主体，由其单独行使，但为了保证其能够按法定要求行使，另外设立监督机构，对其行使权力的状况进行监察和督促。因此，监督权，从本质上讲，是不同于且外在于被监督的权力的一项专门的权力。监督模式下权力的结构是单向的，即监督与被监督的关系。

　　制衡则是通过把原本为完成同一项任务的权力分别授予两个或两个以上的主体，使其各方在为完成同一任务而行使权力时互相制约，也称为“分权制衡”。制衡模式下，不同的主体行使的权力的性质是相同的，只是为制约的目的才分开，它由不同主体行使而已，它的权力结构是平面分权式的，互相制约。

　　监督和制衡两种权力制约方式各具有优缺点，应根据不同的情况辩证施用。比如，在监督的模式下，由于权力高度集中，制约的难度很大，但有利于提高办事的效率。这对于效率要求高的，尤其是在社会遇到紧急的状况时，如发生重大自然灾害时，就比较适用。

　　而在制衡模式下，由于需要多个权力主体达成一致才能成功，这就大大地影响了权力运行的效率，但由于对权力制约来说这是比较有效的，因此，它比较适用于对效率要求不高，而对公民基本权利保障要求比较高的领域。在具体的运用中，还应该针对不同模式的缺点加以改进。

　　另外，从体制上来讲，监督者本身也是需要监督的，一旦监督者责任心不强，或者监督与被监督者混为一体时，监督就失灵了。应该说，谁来监督监督者始终是监督模式面临的问题。

　　应该说，现代国家都会根据自身的传统和特点，因地制宜地设计自身的权力制约机制，而不是纯粹地采用某一种方式。比如，我国在刑事诉讼方面就采用了制衡的模式，根据宪法的规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。而西方国家的制衡模式之中也有采用监督的方式控权。

　　与制衡相对的监督控权模式中的监督只是一种广义上的监督，它具体又包括了监督与监察两种不同的基本手段。由于两者很相似，在实践中，很多人并未弄清楚它们的差别，但在当前国家监察体制正在进行改革和调整的过程中，我们首先应当弄清楚它们的区别与联系，才可能在法律上对它们进行合理定位。

　　从词意上看，所谓监督，即对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标，也就是说，法律监督的主要功能是对公权力行使主体运用公权力的过程进行监督，使其达到法律上预定的授权的目的。而监察则是包含监督和考察的意思，是对各级国家机关和机关工作人员职业纪律的遵守与否，以及是否存在渎职的行为，甚至有否犯罪的情况进行监督和考察，涉及的法律主要是针对公务人员的法律，如公务员法以及刑法，处罚的手段主要包括对其职务上的处罚以及对当事人本身的处罚，如行政处罚和刑罚。

　　法律监督的内容是机关是否按照法律的规定行使职权，是否达到法律授权的预定效果。如果认为没有达到，监督机关则应当提出监督建议，它的法律效果也仅是监督，被监督机关有义务及时作出回应和反馈，但并不一定必须完全按照法律监督机关的要求去做。如果监督机关认为没有达到其所认为的效果，则可以向被监督机关的上级机关，或其产生机关提出建议，最终结果应当由这些机关作出决定。有权机关可以要求被监督机关改正，甚至可以代替其直接作出决定，但监督机关不能够改变，也不能代替被监督机关直接作出决定。

　　长期以来，我国宪法对检察机关的定位是法律监督机构，刚开始也没有承担监察的职能，但在实践中逐渐地发展出了针对国家公职人员的反贪反渎的监察职能，直到2014年11月2日，中央批准了成立新反贪总局，2015年最高检调整职务犯罪侦查预防机构，整合组建新的“反贪污贿赂总局”。

　　但另一方面，真正的监察机关又设置在国家行政机关体系中，其又缺乏对其他国家公职人员监察的权力。因此，通过国家监察体制的改革，调整和理顺监督与监察的关系，对合理定位监察机构的职能是有必要的。

　　（作者：华南理工大学法学院教授） 

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